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[52]对此，不仅需要众多行为法机制和组织法上的大部制加以解决，而且需要建立统一的行政管辖权委托制度予以支持，以弥补组织法上不足。

委托经营代表一种间接的管理方式，而这并不等同于放弃或抛弃。根据最高人民法院行政庭法官在四川大英县案件(2017最高法行申195号)中对该条款所作的解读，该定义包含了如下五项要素：a.主体要素，即行政机关及法律、法规、规章授权的组织。

由此，我们分明被置于双方价值的撕扯之中，任何单向性的选择都难免简化问题，而不利于解决问题。以前述的五大要素论，最高人民法院行政庭法官识别行政协议时，职责要素吸收目的要素成为最本质的考量，主体要素与意思要素亦必不可少，内容要素则补强对行政协议的识别。正如宪法学者所评论的那样，在西方社会协调此两项价值乃是历时性问题，但是在我国，近代的课题显然尚未彻底完成，在西方的历时性问题，到中国(就)变为了共时性问题。最高人民法院行政庭法官识别行政协议乃遵循如下三条规律：行政协议应构成行政主体履行行政职责的手段，该协议关系乃通过与协议相对人意思表示达成一致而建立，并且在行政协议关系中，行政主体须兼有公共事务管理者之身份与协议关系当事人之身份，此双重身份不能相互分离换言之，它要求在全社会树立对私人权益发自内心的尊重的同时，也一并要求我们接受对私人权益的普遍限制，以构建有效的公共利益保障机制。

e.内容要素，即具有行政法上权利义务内容。潜藏于双方价值对峙背后的更深层次困境在于，此双方价值在我国当前之时代背景下都具有完全充分的正当性。故本文的讨论焦点集中于行政机关间行政管辖权的委托。

[79]自2007年以来，除2013和2015年外，每年的全国人大会上都有制定行政程序法的议案。[77]1990年3月14日上海市人大常委会通过。(三)其他权利义务 首先，改变用途。从比较法的角度考察，许多国家的立法都允许行政管辖权的自愿转移，包括授权和委托两类。

但是，部门行政机关间的协同或合作存在事务管辖权的障碍，区域行政机关间的协同或合作存在地域管辖权的障碍。市镇则实行自治，纯粹是地方利益主体。

不过，我国尚未见行政机关间授权的立法、行政和司法实例。法国层级管辖权委托的主要制度在于一级政权可委托另一级政权或财税独立的市镇合作公共机构行使它的管辖权。有关行政机关所行使的权力，一般有多种说法，主要包括行政权、行政职责和行政职权。法律、法规没有禁止性规定的，都允许行政管辖权的委托。

对于原先拥有管辖权的地方政权针对第三方作出的特许授权，针对移交财产之全部或者部分作出的任何性质的授权，以及以移交财产作为标的的赠与行为，接受移交的地方政权也将代位行使从上述行为中所产生的权利并承担义务。行政职权是相对于行政职责和行政权而言的，侧重于说明行政机关与公民、法人或其他组织的关系。《行政许可法》第24条对实施行政许可委托作了较为完整的表述。其实，这种不同地方行政机关间的委托，在我国区域一体化兴起之前就已经发生和存在。

行政职责则强调行政机关当为的义务，不得任意放弃或转移。[64]当下新一轮机构改革，同样存在公物的移交。

关保英：论行政主体的职权处分权，《东方法学》2008年第1期，第122-132页。[15]胡建淼：有关中国行政法理上的行政授权问题，《中国法学》1994年第2期，第71-82页。

[8]行政委托与行政权不得自行处分原则具有密切联系。负责组织共同行使管辖权的地方政权或其组织，可以按照每个文件的咨询意见和批准要求，起草一份行使计划或蓝图的单独文件。[72]参见法国第2003-902号法令，韩小鹰译，李贝校。经过上世纪末到本世纪初旨在实现国家治理体系现代化的改革，逐步下放了行政权力，形成了城市自治，加强了地方合作，编纂了《法国地方法典》。可以说，行政委托就是在行政权不得自行处分原则上建立起来的。为了应对环境整治、飞地治理、飞地经济、城市群建设和区域协同的任务与挑战，行政机关在横向关系上有必要开展协同或合作。

我国《行政处罚法》第18、19条所规定的委托，都是行政机关对非行政机关组织的委托，而不是行政机关之间的委托。我国的立法基本上也仅规定行政机关对非行政机关组织的委托，没有建立起完善的行政机关相互间委托制度，甚至如《行政强制法》等立法还禁止行政机关间的委托。

[52]对此，不仅需要众多行为法机制和组织法上的大部制加以解决，而且需要建立统一的行政管辖权委托制度予以支持，以弥补组织法上不足。第一，行政授权并非行政机关的意思，并非行政机关将其自己的职权授予非行政机关的组织，而是具有公权力配置的性质。

行政组织的内部权力结构也需要有秩序和治理。扩大地方自主权改革的重要内容之一是进行事权分工，即对事权按中央、大区、省和市镇进行配置，具体分为如下两类。

[42]让·里韦罗等，见前注[14]，第119页。第二，增加由于接受财产的地方政权管理不当而导致的财产减值部分。日本地方自治法上的委任相当于我国的授权，只不过我国是立法授权，日本是行政机关授权。[59] (三)法国区域合作中可委托的情形 法国至今有效的宪法性原则是，一个地方政权不能指挥或者监督另一个地方政权。

我国的实施行政许可委托几乎都由委托机关和受委托机关自己审议，而非由独立第三方审议。公权力的行使的委任，有时是以法律直接进行的，有时是基于法律的根据，以指定行为进行的。

[22] 同时，我国司法实践也原则上承认行政管辖权的委托。《河北省行政许可委托实施办法》(河北省人民政府令〔2015〕第1号), 2015年6月26日。

[47]2016年08月24日，国发〔2016〕49号。在法国每个地区，国土公共行动会议负责向地方政权及其组织和相关公共机构有序行使管辖权提供便利。

法定代理一般为行政首长空缺时的代理，授权代理一般为行政机关间的代理。即使在发生争议时，行政机关也不能放弃职权，不能交由民间仲裁，而只接受法院的裁决。法律、法规直接赋予有关组织拥有和行使一定的行政权力，其实质是法律、法规对行政权的直接设定行政权设定意义上的授权，其属性是立法机关所实施的立法行为;[15]第二，行政委托系行政机关将其自己的职权授予给非行政机关的组织。[75]参见法国第2003-902号法令，韩小鹰译，李贝校。

并且，上级行政机关可以根据需要上收或下放级别管辖权。在司法实践中，法院对行政委托的认定仅限于对责任主体的确定，委托是否合法无关被告的确定和责任的承担。

[32] 基于央地分权，中央与地方以及各级地方政权间的管辖权分配明确清晰，大区、省和市镇独立行使自己的管辖权。(二)理论争议及其回应 近年来，我国有学者主张将行政权与行政职权加以区分，认为行政权是相对于立法权、司法权而言的公权力，是整体意义上的公权力。

审计法庭受理2个月内作出仲裁意见书。地方政权或财税独立的市镇合作公共机构负责介绍管辖权委托协议的草案，以及实施协议的组织蓝图和行动计划。

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